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【裁判要旨】

1.行政机关签订征地补偿安置协议是行政机关履行征收法定职责，以代替单方作出征收补偿决定的一种方式，协议的签订双方地位并不完全平等，对被征收土地及附着物的补偿也并非简单的按照平等易价的方式进行市场交易，而一般以征收补偿法律规范、征收补偿安置方案等为基础签订。对征收补偿协议的条款存在争议时，对条款的理解既不能损害被征收人的合法权益，也不能简单的一概作有利于被征收人的解释，损害社会公共利益。对此可按照协议条款、协议的目的及诚实信用原则等，以征收补偿法律规范、征收补偿安置方案等为基础，依法进行裁判。

2.在不履行行政协议职责案件中，行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，行政协议是否合法有效，是判断行政机关是否应当履行行政协议的先决问题。对行政协议效力的判断，要结合行政诉讼法及合同法的相关规定对重大公共利益、契约的安定性、形式上的依法行政、当事人的信赖利益等价值进行利益衡量，在各种价值之间取得相对平衡。在土地征收过程中，行政机关与被征收人签订征收协议时适当突破有关规定，提高给予被征收人的补偿标准，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度出发，可以认可行政协议的效力并要求行政机关予以履行。但补偿协议中征收补偿的给付标准明显突破了法定标准、行政相对人故意隐瞒真实情况或伪造虚假材料签订协议获取不正当利益、行政协议的基本依据虚假，履行行政协议会给公共利益造成重大损害的，则不宜认可协议效力并要求行政机关履行。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申13327号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王杰，男，1994年8月24日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。

委托诉讼代理人：赵书保，大沧海律师事务所郑州分所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省郑州市金水区人民政府，住所地河南省郑州市金水区东风路16号。

法定代表人：魏东，该区人民政府区长。

再审申请人王杰因诉河南省郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）不履行行政协议法定职责一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终2521号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员聂振华、审判员袁晓磊参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

王杰申请再审称，1.本案涉及的《金水区徐庄村徐庄路建设项目及合村并城工作附属(着)物补偿协议》（以下简称《补偿协议》）确定了安置房面积、安置人口，系协议双方对征收宅基地及附属物等事项协商后的结果，对双方具有拘束力，在未签订新协议的情况下，被申请人无权单方变更协议中关于安置人口和安置房面积的约定。2.《补偿协议》中显示预计人口及对应的预计安置面积是为日后增加安置对象预留政策空间，是对已有事实的认定，如果需要重新确定安置人口，就违背了先征收后补偿原则。在出现因结婚、生育等原因增加人口的情况下，会根据新增人口界定情况，按照政策增加补偿面积，不存在降低补偿标准、减少补偿面积的情况。王杰的妻子、儿子基于王金五的193号拆迁补偿协议每人获得了100平方米安置房，与王杰签订的192号《补偿协议》无关。3.《补偿协议》中仅仅约定安置人口会变动，但并未约定已经确定的安置人数对应的安置房屋面积也要变动，一审、二审判决对宅前补偿协议的理解错误，若该协议存在两种解释，也要考虑协议系格式条款的相关情况，作出有利于对申请人有利的解释。综上，一、二审法院认定事实错误，未充分考虑实际情况，请求撤销一、二审法院判决，改判支持王杰的一审诉讼请求。

本院经审查认为，行政协议是一类特殊类型的行政行为，对行政协议案件的审理首先应当适用行政诉讼法的相关规定。同时行政协议作为体现协议双方合意的产物，又可在不违反行政诉讼法的情况下参照民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思”。行政机关签订征地补偿安置协议是行政机关履行征收法定职责，以代替单方作出征收补偿决定的一种方式，协议的签订双方地位并不完全平等，对被征收土地及附着物的补偿也并非简单的按照平等易价的方式进行市场交易，而一般以征收补偿法律规范、征收补偿安置方案等为基础签订。对征收补偿协议的条款存在争议时，对条款的理解既不能损害被征收人的合法权益，也不能简单的一概作有利于被征收人的解释，损害社会公共利益。对此可按照协议条款、协议的目的及诚实信用原则等，以征收补偿法律规范、征收补偿安置方案等为基础，依法进行裁判。本案中，《补偿协议》载明，该协议系根据《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》及《合村并城方案》的有关规定达成的。根据《合村并城方案》第三条、第五条第六项的规定，补偿安置标准为人均安置面积100平方米，如果被征收户只有一人享受徐庄村集体经济成员待遇的，按每处宅基地置换200平方米住房的政策予以安置。王杰与金水区徐庄村合村并城项目指挥部签订的《补偿协议》第三条第一项规定，预计安置人口1人，预计安置面积200平方米。第二项规定，该人口数不作为安置人口的最终认定，只作为房屋置换基数使用，最终安置人口数要依据相关文件经相关程序并公示无异议后确定。《补偿协议》该条款中载明安置1人口为“预计安置人口”、安置面积200平方米系“预计安置面积”，同时载明协议约定的安置人口数不作为安置人口的最终认定，结合《合村并城方案》的规定，可认定《补偿协议》约安置面积200平方米是基于王杰户仅有安置人口1人的前提下所约定的拟定方案，而非最终确定的补偿内容。《补偿协议》签订时，王杰户可安置人口为一人，按照规定可享受安置200平方米的优惠政策，但其后王杰娶妻生子，王杰户可安置人口由一人增加为三人，按照《合村并城方案》的规定，王杰户可安置面积变更为每人100平方米，共300平方米。金水区政府按照《合村并城方案》的规定，将该处宅基地安置人口由一人增加为三人，将安置总面积调整为300平方米，并已经实际履行，金水区政府并不存在不履行行政协议和降低补偿标准、减少补偿面积问题。对王杰妻子、儿子的补偿虽然系通过王金五签订的193号《补偿协议》实现的，但其妻子、儿子仍属于其家庭户成员，仍应与王杰按照一户适用补偿标准。王杰主张《补偿协议》已经约定了对王杰安置200平方米，金水区政府应严格执行《补偿协议》的内容，该主张即不符合《补偿协议》的约定内容，也违反了《合村并城方案》规定的补偿政策，故该主张不能成立。王杰的一审诉讼请求不应得到支持，一、二审法院依法予以驳回并无不当。

综上，王杰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回王杰的再审申请。

审判长　　马鸿达

审判员　　聂振华

审判员　　袁晓磊

二〇一九年十二月二十日

法官助理     李    慧

书记员     唐晓燕

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申5940号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：班笑航，男，2005年5月19日出生，汉族，住河南省郑州市惠济区迎宾路办事处木马村156号。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：班笑蕊，女，2008年3月1日出生，汉族，住河南省郑州市惠济区迎宾路办事处木马村156号。

班笑航、班笑蕊法定代理人：崔雅丽（系班笑航、班笑蕊之母），女，1982年10月24日出生，汉族，住河南省郑州市惠济区迎宾路办事处木马村156号。

班笑航、班笑蕊委托诉讼代理人：弓银凤（系班笑航、班笑蕊外祖母），女，1956年12月9日出生，汉族，住河南省郑州市惠济区迎宾路办事处木马村156号。

班笑航、班笑蕊委托诉讼代理人：卞申高，河南高成律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：郑州市惠济区人民政府，住所地河南省郑州市开元路8号。

法定代表人：丁文霞，该区人民政府区长。

原审第三人：郑州市惠济区迎宾路街道木马村村民委员会，住所地河南省郑州市惠济区开元路木马嘉苑壹号院。

负责人：崔建明，该村民委员会主任。

再审申请人班笑航、班笑蕊因诉郑州市惠济区人民政府(以下简称惠济区政府）不履行安置协议法定职责一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终3945号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员李小梅、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

班笑航、班笑蕊申请再审称：1.班笑航、班笑蕊在拆迁安置协议签订后的2014年4月3日，随母亲落户在木马村，应享有村民待遇和拆迁安置补偿利益。2.村民委员会虽然有自治权，但不能违法处置村民的合法财产。班笑航、班笑蕊要求履行的拆迁安置补偿协议未被解除、变更、或确认无效，原审法院不应以村民自治为由去否定行政协议的效力。3.拆迁安置补偿协议中的崔笑航、崔笑蕊是班笑航、班笑蕊的曾用名。按照协议约定，班笑航、班笑蕊的家庭履行了搬迁和房屋拆除义务，惠济区政府也向班笑航、班笑蕊发放了3年的过渡费，追认了班笑航、班笑蕊的补偿利益。惠济区政府在城中村改造项目完成以后，拒绝履行协议违背了双方的约定。原审法院判决驳回班笑航、班笑蕊诉讼请求不当。4.原审法院以违法的村民自治章程和拆迁安置补偿方案作为依据不符合法律规定。请求撤销原审判决，依法改判。

本院经审查认为，行政协议是行政机关为了实现公共服务或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或其他组织协商订立的协议。本案中，根据《郑州市城中村改造管理办法》第七条规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区的城中村改造工作。惠济区政府负有本辖区城中村改造过程中涉案宅基地上房屋拆迁补偿安置工作的法定职责。原审法院认为“木马村村委会在木马村城中村改造过程中实施的拆迁安置行为，应视为受惠济区政府的委托，其产生的法律责任亦应由惠济区政府承担”并无不当。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”。在不履行行政协议职责案件中，行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，行政协议是否合法有效，是判断行政机关是否应当履行行政协议的先决问题。对行政协议效力的判断，要结合行政诉讼法及合同法的相关规定对重大公共利益、契约的安定性、形式上的依法行政、当事人的信赖利益等价值进行利益衡量，在各种价值之间取得相对平衡。在土地征收过程中，行政机关与被征收人签订征收协议时适当突破有关规定，提高给予被征收人的补偿标准，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度出发，可以认可行政协议的效力并要求行政机关予以履行。但补偿协议中征收补偿的给付标准明显突破了法定标准、行政相对人故意隐瞒真实情况或伪造虚假材料签订协议获取不正当利益、行政协议的基本依据虚假，履行行政协议会给公共利益造成重大损害的，则不宜认可协议效力并要求行政机关履行。

本案中，《惠济区木马村城中村改造项目拆迁安置补偿方案》规定2012年7月20日前落户于该村，且满足该方案第五条第（三）项其他各项标准的村民可享受村民待遇，获得安置房。班笑航、班笑蕊要求惠济区政府履行2013年8月31日签订的《木马村城中村改造拆迁安置补偿协议书》中载明：被补偿人姓名为“崔笑航、崔笑蕊”，在安置档案中，“崔笑航”、“崔笑蕊”的户口登记信息为：姓名“崔笑航”、“崔笑蕊”，与户主崔建国的关系分别为“孙子”、“孙女”，出生地为河南省郑州市，户口未经过迁移。本案再审申请人班笑航、班笑蕊诉讼中提供的户口登记信息为：姓名“班笑航”、“班笑蕊”，与户主崔建国的关系分别为“外孙子”、“外孙女”,出生地为河南省滑县，2014年4月3日由滑县迁入本市（县）。另外，安置档案中及诉讼中二人户口的户号、人号均不一致。原审庭审中，班笑航、班笑蕊代理人称“班笑航”、“班笑蕊”从未叫过“崔笑航”、“崔笑蕊”，二人出生地为滑县，2014年4月3日户口从滑县迁入木马村，签订协议的时候大队把孩子姓名改了，自己不了解相关情况。根据上述事实，“班笑航”、“班笑蕊”的户口符合真实情况，但不符合协议签订时的安置条件。如按照“崔笑航”、“崔笑蕊”的户口记载内容，二人符合当时安置条件，但与“班笑航”、“班笑蕊”的户口存在多处矛盾，且不符合客观真实情况。涉案的拆迁安置补偿协议是以“崔笑航”、“崔笑蕊”为被征收人签订的，协议明显不符合客观实际，存在重大且明显违法，协议签订人弓银凤显然知道该情况，不存在信赖利益保护问题。因此，班笑航、班笑蕊要求惠济区政府履行涉案拆迁安置补偿协议的请求不应得到支持，原审法院驳回二人的诉讼请求并无不当。班笑航、班笑蕊认为协议签订后，2016年6月《木马村一期安置房分房方案》又将户口截止日期调整为2016年6月30日，其已符合相关规定，但该方案是在协议签订后作出的，不影响对协议效力的认定。班笑航、班笑蕊可另行主张权利。

综上，班笑航、班笑蕊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下:

驳回班笑航、班笑蕊的再审申请。

审判长　　马鸿达

审判员　　李小梅

审判员　　仝　蕾

二〇一九年六月二十八日

法官助理      李   慧

书记员     王   宁